增值税分成改革与国家火炬特色产业基地发展
作者：
杨得前（集美大学财经学院）
汪 鼎（集美大学财经学院）
王 玉（江西财经大学财税与公共管理学院）
始于1988年8月的国家火炬计划，旨在推动科技与经济相结合，加速高新技术产业发展，促进产业转型升级。国家火炬特色产业基地（以下简称“特色产业基地”）是为贯彻落实火炬计划而推进的一项重要工作。一方面，特色产业基地重点聚焦于先进制造业、战略性新兴产业等工业领域，是深入实施创新驱动发展战略的重要抓手，与党的二十大报告提出的“推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎”的目标高度契合。另一方面，特色产业基地凝聚了地方经济特色和科技创新资源，在形成创新型产业集群的过程中，有利于发挥特色优势、释放发展潜能，更好助力实体经济实现质的有效提升和量的合理增长（李兰冰 等，2020），同时增强地方财政“造血”能力。
统计数据显示，二十余年来，特色产业基地在数量上实现了快速增长。2021年我国特色产业基地数量已达479个，广泛分布在全国27个省份，有25万多家企业入驻，工业总产值突破14万亿元，贡献税收7 255.6亿元。但特色产业基地在数量上迅速增长的同时，其发展质量却仍有较大提升空间。在实践中，种种因素导致考核不合格或取消认定资格的特色产业基地数量占比较高，部分基地创新能力不足、高端人才欠缺、产业重复建设、产业类型偏窄、产业大而不强、产业特色不明显等方面的问题仍亟待解决（李金华，2019）。党的二十大报告强调，高质量发展是中国式现代化的本质要求之一。为此，迫切需要寻求有效应对措施，促进特色产业基地高质量发展。
在引导产业高质量发展的众多方案中，税收分成制度作为政府间财政关系的重要内容和财政激励的重要载体，发挥着至关重要的作用（吕冰洋 等，2022；詹新宇 等，2021）。研究发现，地方政府税收分成比例的提高显著地推动了地级市投资率的上升，其激励效果在经济不发达地区更为明显（刘勇政 等，2021）。而在较高的增值税分成激励下，地方政府为获得可观的税收收入，会增加生产建设领域的投资，而忽视公共民生领域（谢贞发 等，2019；薛钢 等，2022）。上述文献考察了税收分成变化的财政激励效应，但鲜有文献考察税收分成制度调整对国家火炬特色产业基地发展数量和质量的影响。
近年来，一项十分重要的税收分成制度调整是2016年中央地方增值税的“五五分成”改革。增值税分成改革提高了地方政府增值税分成比例，地方政府会有更强的动力发展工业，在工业税基较高的地区更是如此。本文基于各地国家火炬特色产业基地的面板数据，利用强度双重差分模型，考察增值税分成改革对国家火炬特色产业基地数量扩张和质量提升的影响，揭示其作用机制。
（一）制度背景
首先，在2012—2016年分阶段实施营改增试点期间，为了推动经济结构调整，引导产业转型升级，确保改革的顺利进行，财政部和国家税务总局明确指出要“保持现行财政体制基本稳定”。每一次试点工作向前推进时，两部门也都会联合中国人民银行，反复强调“试点期间收入归属保持不变”。其次，在2016年全面实施营改增以后，国务院为了调动地方政府发展经济和拓展财源的积极性，有效缓解经济下行压力，提出要适当提高地方分享增值税的比例，通过增值税“五五分成”的办法，使地方在组织实现的增值税收入中能够分配到其中的50%。同时在有关文件中进一步指出，为了引导各地优势产业的发展建设，鼓励地方在经济发展中培植财源，增强地方财政“造血”功能，要继续巩固中央地方增值税“五五分成”的收入划分改革成果。
可以看到，在调动地方政府积极性的过程中，虽然保持中央地方财力格局稳定是增值税“五五分成”改革中的一项重要原则，但2016年增值税“五五分成”改革前后，就原先一直缴纳增值税部分的收入和营改增部分的收入而言，地方政府对二者的相对依赖程度会发生明显的结构性变化。具体地，地方对营改增部分的收入分成比例会由100%降为50%，对原先一直缴纳增值税部分的收入分成比例会由25%提高到50%。这意味着，随着增值税“五五分成”改革的推进，相对营业税改征的增值税收入而言，地方政府会更加依赖于工业产业等领域所组织实现的税收利益。同时，改革前各省份增值税收入与营业税收入之比不一，增值税分成改革会对地方政府发展工业产生不同的财政激励程度，进而对地方产业发展策略调整产生不同影响（谢贞发 等，2019；李建军 等，2021）。
（二）理论分析
地方政府在发展工业增加财政收入时，面临两条路径选择：一是“数量扩张”，通过扩大特色产业基地规模，扩张工业税源数量，进而增加财政收入；二是“质量提升”，通过提升特色产业基地税源质量，带动财政收入增长。
近年来，为统筹工业质的有效提升和量的合理增长取得明显成效，特色产业的发展越来越受到关注。特色产业基地作为地方特色产业发展的重要载体，对促进产业转型升级具有重要意义。理论上讲，在较高的增值税分成激励下，地方政府有动力兼顾特色产业基地的“数量扩张”和“质量提升”，在扩大基地建设规模的同时，提高基地经营效益，为未来税源增长奠定基础。长期看，这有利于提升特色产业基地产业竞争力，保障产业链、供应链的稳定性，促进财政收入可持续，推动经济社会高质量发展，进而使地方政府在竞争中保持长期优势。但在主体税种缺位、特色产业基地税源质量提升面临困难时，为缓解财力约束，地方政府也可能选择主要依靠“数量扩张”来培植税源。第一，特色产业基地涵盖了新兴产业领域的工业企业，相关产业税收分成比例上升时，地方税收自主权会相应扩大，为了获取更大份额的税收收入，地方政府提高税收努力的积极性将明显增强（吕冰洋 等，2016）。因此，当特色产业基地内企业的税收负担因增值税分成比例提高而进一步增加时，特色产业发展质量的提升可能会相应面临一定阻碍。第二，虽然特色产业基地为创新型产业的融合集群发展创造了有利条件，能够通过提升企业创新水平来提高经营效益，但是由于工业领域特色产业的创新发展具有投资周期长、投资风险高、投资见效慢等特点，在短期内很难推动税收收入的较快增长（解维敏，2012）。地方政府为降低财政增收的不确定性，在更高的增值税分成激励下，可能更倾向于同类特色产业基地的建设，通过产业模仿等“数量扩张”方式培育税源，增强财力保障。这不利于特色产业多样性的拓展和产业链条的完善，进而充分发挥特色产业的比较优势和发展潜能。第三，相对特色产业基地内的新兴产业而言，中低端制造业的发展门槛较低，税收增速较快，发展难度较低（高琳，2021）。增值税分成比例的提高，可能也会激励地方政府加强中低端制造业的规模扩张，并将土地、财政、信贷等资源向其倾斜，相对减少对特色产业基地内新兴产业等高端产业领域的支持力度，致使部分特色产业的高质量发展受到一定制约。
综上，地方政府在发展特色产业基地的路径选择上具有不确定性，需要进一步的实证予以揭示。
二、研究设计
（一）计量模型设定
本文将2016年增值税分成改革视为一项准自然实验，参照Chen（2017）等的做法，采用强度双重差分模型估计增值税分成改革对特色产业基地发展的影响。
式（1）中，下标i、t分别表示各个省份的特色产业基地和对应年份。各省份特色产业基地的发展数量（oqi,t）和发展质量（opi,t）为被解释变量。Incentive×post为核心解释变量。其中，Incentive为2016年增值税分成改革对各地产生的财政激励强度。post为2016年增值税分成改革的时期虚拟变量，年份大于等于2016取值为1，年份小于2016取值为0。β为核心待估计系数，通过观察β系数的方向和显著性水平，可以识别增值税分成改革对特色产业基地发展的财政激励效果。Xi,t为控制变量。εi,t为随机扰动项。此外，本文还控制了个体固定效应μi和年份固定效应γt。
（二）变量说明
1.财政激励强度。财政激励强度（Incentive）指标用来度量2016年增值税分成改革对地方政府发展工业产生的财政激励的大小，以2010—2011年“各地组织实现的增值税收入/各地组织实现的营业税收入”这一相对比值的均值表示。采用这一度量方式的主要逻辑在于以下两个方面。其一，该指标刻画了增值税分成改革对各地形成的财政激励程度。增值税分成改革后，地方政府源于工业领域的增值税分成比例提升。这一比值越大，表明增值税分成改革对该省份越有利，产生的财政激励强度越大。其二，该指标反映了各个省份工业的发展基础和对工业税源的依赖程度。某一省份在2016年增值税分成改革前，增值税收入与营业税收入比值越大，一方面表明，该省份工业发展的基础较好，能为该省份提供较大规模工业领域增值税，具备通过发展工业，增加地方财政收入的能力；另一方面也表明，该省份在财政收入上也更加依赖工业税源。选择这一指标在2010—2011年的均值来反映财政激励强度，主要出于以下两方面考虑。其一，本文样本的研究期间为2010—2021年，以样本期初年份设定强度变量，能够尽可能地避免其他因素对强度变量的内生性影响。其二，样本期间涵盖了营改增试点阶段，如果以2012—2015年“各地组织实现的增值税收入/各地组织实现的营业税收入”作为强度指标，其分子中会包含营业税改征的增值税收入，不能准确反映地方政府对工业领域增值税收入的相对依赖程度，进而导致结果产生较大偏差。在稳健性检验中，借鉴已有文献，分别采用2010年和2011年的比值数据作为强度指标进行检验。
2.被解释变量。（1）数量扩张。在特色产业基地建设过程中，考虑到基地个数增加是“数量扩张”的重要标志，以“各地特色产业基地个数的对数值”度量特色产业基地的数量扩张。（2）质量提升。考虑到人均利润是反映企业运行质量和经济效益的重要指标（马双 等，2019），在基准回归中以“特色产业基地内工业企业的人均利润水平对数值”衡量特色产业基地的发展质量。
3.控制变量。为了克服其他因素对特色产业基地发展的影响，对以下变量进行控制。（1）地方经济发展水平（lngdp），用人均GDP的对数值表示；（2）产业结构（str），采用第三产业增加值与第二产业增加值的比值进行度量；（3）基础设施投资建设情况（invest），以“当年公用设施建设固定资产投资/GDP”表示；（4）外商投资水平（fdi），通过各地实际利用外资与GDP的比值来反映；（5）地区金融发展水平（fin），通过“金融机构存贷款余额/GDP”指标进行刻画；（6）市场化程度（mar），以各省固定资产投资中的非国有企业投资占比来衡量；（7）地区创新水平（inno），采用“发明专利申请数/专利申请总数”来反映。
（三）数据来源
本文以2010—2021年特色产业基地为研究样本。主要数据来源于《中国火炬统计年鉴》《中国税务年鉴》《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》以及EPS数据库、Wind数据库。由于广西的部分数据存在较多缺失，故剔除相关样本。此外，因云南、海南、青海、西藏尚未建立国家火炬特色产业基地，故不包含在样本中。为避免价格因素影响，本文将所有名义变量以2001年为基期的不变价进行了处理。主要变量定义及其描述性统计如表1（略）所示。可以看出，特色产业基地数量、人均利润和财政激励强度的分布不均衡，存在较大差异。
国家火炬特色产业基地在发挥地方特色优势、加速高新技术产业发展、促进产业转型升级上被寄予厚望。本文基于国家火炬特色产业基地2010—2021年的省际面板数据，采用强度双重差分法评估了2016年增值税分成改革对国家火炬特色产业基地发展的财政激励效果，并揭示其具体影响机制。分析发现，2016年增值税分成改革对各地工业发展形成了不同的财政激励强度，分成激励的增强在促进国家火炬特色产业基地数量快速扩张的过程中，对促进其质量提升仍有较大空间。原因在于：一方面，在主体税种缺位的情况下，面对较高的增值税分成激励，地方政府为实现财政收入快速增长以加强财力保障、促进财政平稳运行，在特色产业基地内部，基地工业企业的税收负担将会增加，同时地方政府通过扩大同类特色产业基地建设规模的方式，增加税源规模；另一方面，由于中低端制造业的进入门槛较低、税收增速较快，地方政府为进一步汲取财政收入，相应会出现向中低端产业发展的偏向。基于上述结论，本文得到如下几点启示。
第一，完善财税激励制度，引导地方政府更加注重特色产业基地提质增效。尽管提高地方增值税分成比例有助于缓解地方财政压力、调动地方政府发展经济的积极性，但在财政收入目标的约束下，较高的增值税分成激励在推动地方政府加强特色产业基地数量扩张、为特色产业发展奠定基础的同时，可能在产业发展选择上也会引发产业税负上升、产业重复建设、产业低度化等策略性的调整，不能对特色产业基地发展质量的提升给予充分支持。上述地方政府行为可能削弱工业领域相关特色产业基地的作用，不利于推动产业转型升级和经济高质量发展。这一系列后果与中央政策的初衷存在一定差距。建议进一步完善特色产业基地考核办法，在考核指标体系中赋予特色产业基地发展质量更高的权重。根据评估结果，对综合排名靠前的地区给予一定的财税扶持政策，引导地方政府在重视特色产业基地数量增长的同时，更加重视特色产业基地发展质量的提升，为实现特色产业基地提质增效提供更充分的财税激励制度保障。
第二，加快完善地方税体系，强化地方税税源培育。2016年增值税分成改革后，2016—2021年国内增值税收入占地方一般公共预算收入中税收收入的比例为40%左右，占地方本级收入的比例为30%左右。可以发现，在缺少地方主体税种的情况下，地方财政收入高度依赖增值税收入，深刻影响了地方政府税源建设行为。在此情形下，通过健全地方税体系，有效降低地方财政收入中源于增值税收入的比例，增加地方财政收入来源的多样性，有助于弱化地方财政对增值税收入的过度依赖，同时也能为今后增值税分成制度的优化提供更大的调整空间。
第三，完善特色产业发展配套政策。特色产业基地在取得经营成效的同时，也同样存在发展不平衡不充分的现象。考虑到特色产业基地重点聚焦先进制造业、战略性新兴产业等高新技术领域，其产业发展的政策配套措施不可或缺。因此，在完善财税激励制度、健全地方税体系的过程中，地方政府也要积极引导财政、信贷等资源的合理配置，为地方特色产业的发展提供有效配套政策。通过这种方式，一定程度可以弥补地方资源禀赋的不足，有利于充分发挥特色产业基地的创新集群优势，避免国家火炬特色产业基地的功能异化。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）
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杨得前，汪鼎，王玉.增值税分成改革与国家火炬特色产业基地发展[J].税务研究，2023（11）：103-111.
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